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内容摘要:新公共管理思想近年来成为西方政府管理体制和运行机制改革的主导思想。这一思想所倡导的政府管理企业化理念、行政与管理二分原则、公众中心主义、政府绩效管理原则等思想观点,对我国高校后勤社会化改革具有思想借鉴和实践启示意义。
 
关键词:新公共管理 后勤改革 启示
 
新公共管理思想作为一种以企业经营理念为基础,重新研究公共部门管理方法的理论,对20世纪80年代以来西方一些国家政府工作改革起到了导向性作用。由于该理论影响巨大、波及面广,它日益受到许多国家的政府及学术界的重视,其中一些理论原则和方法为越来越多的政府组织、非政府公共组织、社会公益组织和公共事业组织所借鉴。在目前我国高校后勤社会化改革初期,后勤组织刚刚从学校行政系统剥离出来不久,在一定程度上和官僚制行政组织有相似性,后勤组织在从传统的管理型组织向现代的服务型组织转化过程中,新公共管理所倡导的行政与管理二分原则、顾客至上原则、绩效管理原则、竞争原则、公平原则等思想对后勤社会化改革具有积极的借鉴和启示意义。

 一、 新公共管理思想的理论基础和主要理论观点

新公共管理思想的理论基础主要来源于两个方面:其一是管理主义。管理主义认为,管理是一种纯手段性活动,它所包含的一系列原则具有通用性,既可用于私营企业,也适用于公共部门,因此,政府部门在向社会提供公共服务时,可以借鉴私营企业的管理原则、方法、技术和经验。其二是公共选择理论。公共选择论又称理性选择理论,以“经济人”假设为前提,认为人都是理性的,都想使自己的效用最大化,在市场中是如此,在公共领域中也是如此,“当个人由市场中的买者或者卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化”,政府本身并不是超凡的圣人机构。据此理论应限制政府的作用和政府机构的职能,应限制公共政策利益攸关方在政策制定中的作用,政府提供的服务应尽可能采用竞争机制,政府工作应提高透明度等。
除管理主义和公共选择理论之外,新公共管理思想还吸收了代理理论、交易成本学理论、博弈论等思想理论中的有益成份。

 

 
到目前为止,新公共管理并未形成一个界定严格的概念或统一明确的模式,它实际是对80年代以来经济合组织国家采取的公共行政改革的一些新的信条和做法的一种统括。
 
公共管理学家胡德(C.Hood)将新公共管理概括为7个要点:

 (1)公共政策领域中的专业化管理(让管理者进行管理);

 (2)绩效的明确标准和测量(确立目标,明确绩效);

 (3)格外重视产出控制(重视目标而非过程);
    (4)公共部门由内聚趋向分化(公共服务机构围绕产品进行分解和小型化);
    (5)公共部门向更具竞争性方向发展(订立服务合同并以公开程序招标);
    (6)对私营部门管理方式的重视(将证实有效的私营部门的管理手段转到公共部门中加以运用);
    (7)强调资源利用要具有更大的强制性和节约性(节约和合理利用资源);
经合组织认为关于变革类型的认识与胡德基本一致,同时认为新公共管理还注重强调改善顾客反馈渠道和服务质量(以顾客为中心)以及将供给与需求决策结合起来(使用者付费)等。

    二、新公共管理思想对高校后勤社会化改革的借鉴意义

    新公共管理最初所要解决的问题是科层制行政管理模式与社会环境不相适应之间的矛盾,帮助政府走出财政危机,管理危机和信任危机的困境,但是随着改革实践的深入和管理方式的演进,它已经不再是仅仅解决政府面临的问题,而是走向帮助所有公共产品提供部门解决治理理念,提供新的思路和模式,致力于全面分析公共服务是如何供给的。因此,新公共管理理论不仅为政府改革提供了新的途径,同样对于提供“准公共物品”的高校后勤及其社会化改革也颇具借鉴意义。

    首先,提倡公共部门由内聚走向分化,并将政策职能与管理职能分开,强调“由管理者进行管理”。 

 新公共管理理论认为,公共组织分四种类型,即:政策组织(如计划委员会)、规制组织(如证券管理委员会)、服务组织(如就业服务局)和服从型组织(如警察局)。其中,政策组织应当完全属于政府意义上的组织,规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织,而服务提供组织基本上可以作为政府外公共组织而存在。前两种组织负责“掌舵”,即制定公共政策,而后两种组织负责“划浆”,即根据公共政策的引导来承担具体公共管理的职能,从而将政府的政策制定职能和管理社会事务的职能分开,建立一个“掌舵”而非“划桨”的政府,以期更好地发挥政府的政策指导作用和专业人员的社会管理职能,以实现“政府公共政策化和公共管理社会化”。目前从学校行政系统成建制整体剥离的后勤组织按新的体制组建了各种模式的后勤服务机构,其中甲、乙方关系模式是被普遍认可和采用的一种模式,这种模式强调后勤服务的行政职能和经营管理职能分开,甲方负责“掌舵”,代表“官方”(政府、学校)制定后勤服务的相关政策制度,并督促、检查、落实政策执行情况,对后勤经营服务实体的具体操作性事项不加干涉,而以合同管理、目标管理为手段,履行“官方”赋予甲方的职权;乙方则专责“划桨”,在甲方政策引导和规范下,充分运用市场机制和企业管理理念,做大做强后勤企业,为学校发展和服务师生提供更有力的保障和支持。

 甲、乙方体制打破了原传统后勤组织“既当裁判员,又当运动员”的体制弊端,使后勤服务实现既可相对独立地企业化、专业化运作,又可从制度上保证营运的规范性和“符合政策”性。从实际运行情况来看,这种政策制定权和经营服务权二分的体制,从制度设计上消除了本位主义可能带来的后勤集团利益侵占师生合法利益和机构雍肿、效率低下、成本意识、竞争意识、服务意识缺乏等原行政经营二合一体制弊端,从而表现出了强劲的生命力。当然,甲、乙方体制目前还处于不断实践和完善中,运行中也常常产生一些争执和摩擦,如甲、乙方职权的边界界定模糊;甲方政策的制定水平高低及操作的可行性对乙方的制约;乙方规则缺失性“越权”的救济措施及双方争议的协调解决机制不完善等,正如对新公共管理持批判态度的学者所言,政府“掌舵”最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府,从而导致“政府市场化,管理市场化和政治市场化”,但一个不争的事实是:政府公共政策化和公共管理社会化有效地革除了科层制行政模式的政府效率低下,财政失衡,运转僵化等弊病,从而使政府公共管理重现活力,获得新生。后勤甲、乙方体制也为后勤管理展示了一种全新的视角和创新的制度空间,虽然这一体制还需要不断从实践中充实和从理论上修正完善。

 其次,视公众为顾客的理念。新公共管理认为,市场不仅在私营部门存在,也在公共部门存在,当市场在公共部门(如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统)出现时,系统皆为市场,所以可以把市场导向的思想应到用公共系统上去,这样,政府的社会职责就是根据顾客的需要向顾客提供服务。西方许多改革者甚至提出政府官员应该像企业经理,公众是他们的顾客,政府官员在履行义务时应像企业经理对客户一样,热心为公众服务,通过各种具体措施给公民提供“以足投票”、自由选择服务机构的机会,从而将政府主体中心主义转化为公众客体中心主义,以期用“顾客主权”形成对公共机构的压力,达到改善公共服务的目的。
对于政府而言,政府是非物质生产部门,其财政来于税收,源于公众,公众是政府正常运转的物质推动力,视公众为政府顾客、树立顾客至上的理念实为政府施政题中之义;对高校后勤而言,高校师生员工是学校的主人,是从事教学科研、管理工作的主体,同时又是学校后勤服务的客体,因此,树立客体中心主义思想,即确立后勤服务以服务对象满意为工作的出发点和归宿的原则,既是后勤社会化改革的应有之义,也是刺激服务态度转变、提高后勤服务质量、增强后勤组织对师生服务需求的响应力、保持组织活力的思想平台。传统后勤组织重行政计划,在提供服务时常常有“赐予者”的优越感,服务内容单调、形式粗放,个性化、人性化服务缺乏,这也导致了后勤服务师生满意度低。新公共管理将“顾客即上帝”这一企业经营的至理名言吸纳为政府公共管理思想,不仅彻底从理论上颠覆了科层制行政管理体系中政府和公众之间的主客体关系,将权力中心主义扭转为服务中心主义,这也为高校后勤思考为谁服务、怎样服务提供了思想借鉴。

    三、将“成本——收益”分析法引入政府管理,重视绩效评估。

绩效评估是通过科学的方法、程序和标准,对公共服务部门的业绩做出客观准确的评价。公共服务部门的绩效评估内容包括经济效率、效能、投入产出比、顾客满意度、服务质量等方面,在实践中,绩效评估主要以3E为标准,即Economy(经济)、Efficiency(效率)、Effectiveness(效能)。新公共管理将企业“成本——收益”分析法引入政府,重视对政府行政行为的绩效管理,在明确职能划分的基础上,政府努力改善政策和规制的质量,对公共服务部门放松规制,通过“成本——收益”分析预算,并与公共服务部门签订绩效合同,使之由过去的规则驱动型组织转变为任务驱动型组织,达到在控制成本基础上提高效率的目的。

传统高校后勤服务一个最大弊端就是不计成本、忽视效率、浪费严重,这与传统后勤政经不分、内部约束激励机制缺乏因果相关,后勤甲、乙方体制形成以后,甲方对乙方的服务项目、内容、质量、规模等可实施“成本—收益”分析,重视投入产出比,实行目标管理,过程监控和绩效控制,“用绩效和计划预算制度代替原有的线性项目预算制”,达到“在实现目标的过程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作”的目的,从而实现有限后勤资源的合理配置和效用最大化;作为经营服务方,乙方关注“成本一收益”分析和绩效管理,更是企业运营的应有之义,后勤社会化改革的最终目标是建立有中国特色的新型高校后勤保障体系,乙方企业法人化是一个大趋势,企业法人作为市场经济中一个竞争性经济组织,如何有效地降低成本,提高效益,使组织在激烈的市场竞争中立于不败之地是贯穿乙方全部生产经营和管理服务活动的主线,学习运用企业经营战略,探索乙方营运之道是目前高校后勤面临的全新课题。
    新公共管理在突出绩效管理的同时,并未忽视包括正义、民主、公民权利、公共利益等事项在内的社会公平,它注重考察公共服务是否有利于同时促进社会的公平与效率,将公众对公共服务的满意度放在显眼位置,强调效率必须以公平的社会服务为前提,公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩展和利益满足,这一点也是高校后勤组织在处理本组织利益与师生利益、经济效益和社会效益关系时应特别强调的原则。

    四、引入竞争机制,实施